Korisnički alati

Site alati


ljudska_prava_u_pravnim_propisima
ljudska_prava_u_pravnim_propisima.txt · Zadnja izmjena: 2016/11/23 11:00 od kulin | Approved

Ljudska prava u pravnom poretku Bosne i Hercegovine

Uvod

Ovo poglavlje će se fokusirati na pregled zaštite ljudskih prava u Bosni i Hercegovini sa posebnim akcentom na prava garantovana Ustavom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav BiH) i prava na pristup ostvarenju prava kroz institucije čiji je primarni zadatak da štite ljudska prava u Bosni i Hercegovini. Osnovno pitanje efikasne zaštite ljudskih prava u Bosni i Hercegovini se ogleda u pravnoj prirodi Ustava BiH, ali i u odnosu Ustava BiH i ratifikovanih međunarodnih dokumenata za zaštitu ljudskih prava, prije svega Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija). Iz odgovora na ovo pitanje proizilazi i odgovor o efikasnoj institucionalnoj zaštiti ljudskih prava u materijalnom smislu, ali i psihološki momenat koji se ogleda u povjerenju građana u državne institucije, pa tako i u institucije čiji je primarni zadatak da štite ljudska prava. Također, pitanje usklađenosti pravnog sistema Bosne i Hercegovine sa međunarodnim i regionalnim dokumentima o zaštiti ljudskih prava je, prije svega (ali ne isključivo), pitanje odnosa Bosne i Hercegovine prema obavezama preuzetim prilikom prijema u Vijeće Evrope. Parlamentarna skupština Vijeća Evrope je, u svojoj rezoluciji broj 234 (2002) o prijavi Bosne i Hercegovine za članstvo u Vijeću Evrope, elaborirala napredak koji je Bosna i Hercegovina postigla od potpisivanja Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Dejtonski mirovni sporazum), na svim poljima. Parlametarna skupština je, između ostalog, prihvatila obećanja Predsjedništva Bosne i Hercegovine, Parlamenta Bosne i Hercegovine i premijera u poštivanju sljedećih obaveza:

iii. vezano za konvencije::

c. kontinuirano ispitivanje kompatibilnosti svih zakonodavnih akata (legislation) sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Vezano za navedeno, Bosna i Hercegovina je, u saradnji sa Vijećem Evrope, formirala poseban ekspertski tim kojem je bio zadatak da se utvrdi kompatibilnost svih propisa Bosne i Hercegovine sa preuzetim obavezama, prije svega sa Evropskom konvencijom. Studija o usklađenosti je objavljena 16. septembra 2008. godine.

Ustavne odredbe o ljudskim pravima

Ustav BiH je, sasvim izvjesno, tipičan tranzicijski dokument, bez obzira na njegov status ustava. Stvoren je kao dio mirovnog paketa dogovorenog u Dejtonu u novembru 1995. godine, prihvaćenog od strane dva entiteta (Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske) i centralne vlade koja je bila međunarodno priznata kao Vlada Republike Bosne i Hercegovine. Ustav BiH je drugi ustav dogovoren uz međunarodnu pomoć i ohrabrenje u okolnostima neprijateljstava na terenu (prvi je Ustav Federacije Bosne i Hercegovine iz marta 1994. godine) . Gotovo sve ovlasti države su prenesene na dva entiteta – Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku. On, također, efektivno onemogućava centralnu vlast da vrši ono malo, Ustavom BiH, utvrđenih nadležnosti. U sebi kombinuje minimalistički pristup u pogledu državne vlasti i maksimalistički pristup u pogledu balansa vlasti. Centralne vlasti imaju samo nekoliko utvrđenih nadležnosti koje se moraju vršiti jedino uz dogovor svih strana, uključujući i entitete i konstitutivne narode . Ustav BiH je samo jedan od aneksa na Dejtonski mirovni sporazum. Aneksi, bez sumnje, također, imaju ustavnu dimenziju. Neki od međunarodnih instrumenata za zaštitu ljudskih prava, ponovna uspostava infrastrukture i rješavanje sporova između entiteta, jesu predmet posebnih sporazuma koji ne čine sastavni dio samog Ustava BiH. Ključni dio novog ustavnog poretka u Bosni i Hercegovini, ali i zametak budućeg pravca razvoja tog sistema, jesu ljudska prava i njihova zaštita. Najočitiji primjer su odredbe koje utvrđuju način izbora članova Predsjedništva BiH i delegata u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH o čemu je i Venecijanska komisija Vijeća Evrope dala svoje mišljenje . Evropski sud za ljudska prava je u presudama po tužbi Derve Sejdića i Jakoba Fincija, kao i tužbi Azre Zornić konstatirao da su ove ustavne odredbe diskriminirajuće. Zbog svega toga, postavlja se pitanje odnosa ustava, kao najvišeg pravnog i političkog akta jedne države, i Evropske konvencije kao akta koji u sebi sadrži minimum zajedničke volje država-ugovornica u pogledu materijalnih ljudskih prava koja štiti, ali i mehanizma zaštite tih prava, a u okviru toga i obaveza koje su države-ugovornice obavezne ispoštovati da bi materijalna prava bila izvršiva ne samo na nadnacionalnom nivou, nego i u okviru svakog pojedinačnog pravnog sistema.

Ustav Bosne i Hercegovine

Iz člana XI Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (u tekstu na engleskom jeziku), proizilazi da je Ustav BiH napisan na bosanskom, srpskom, hrvatskom i engleskom jeziku i da su sva četiri jezika autentična. Dakle, u tumačenju odredbi ovog sporazuma sve četiri jezičke verzije trebale bi imati jednak značaj. Međutim, obzirom da verzije Ustava BiH na službenim jezicima – bosanskom, srpskom i hrvatskom nikada nisu objavljene u službenim glasilima, kao autentična se može prihvatiti jedino verzija teksta na engleskom jeziku. U tekstu na engleskom jeziku, dakle jedinoj autentičnoj verziji, u članu II/2. Ustava BiH je navedeno:

«The rights and freedoms set forth in the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Protocols shall apply directly in Bosnia and Herzegovina. These shall have priority over all other law». Gramatičkim tumačenjem se dolazi do zaključka da se pojam over all other law, tumači tako da se Evropska konvencija u pravnom poretku Bosne i Hercegovine nalazi iznad cjelokupnosti pravnog poretka Bosne i Hercegovine, a time i Ustava BiH, odnosno „iznad svakog drugog prava“. Kao dodatna potvrda ovakvog stava se može navesti i formulacija člana III, tačka 3/b, Ustava BiH u kojem je navedeno: the general principles of international law shall be an integral part of the law of Bosnia and Herzegovina and the Entities, što se prevodi tako da glasi opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta. Ovdje se, dakle, riječ law prevodi kao pravni poredak, a radi se o sličnom kontekstu kao što je to u članu II/2. Ustava BiH. U članu I/2. Ustava BiH se, također, navodi: Bosnia and Herzegovina shall be a democratic state, which shall operate under the rule of law and with free and democratic elections gdje pojam rule of law sasvim izvjesno označava dobro poznati pojam vladavine prava koji se često potpuno pogrešno prevodi i kao vladavina zakona što je suštinski mnogo bliže shvatanjima “kontinentalno-germanskog” poimanja prava, što bi bilo prihvatljivo da Ustav Bosne i Hercegovine ne predstavlja tipični izdanak anglo-američkog pristupa izrade općih akata. Ustav BiH se mora posmatrati kao jedna cjelina čiji su djelovi međusobno usko povezani i pojedine odredbe ne mogu biti odvojeno tumačene bez komplementarnog značenja drugih odredbi. Tako npr., član I/2. utvrđuje da će Bosna i Hercegovina biti demokratska država zasnovana na vladavini prava i slobodnim izborima. Ova odredba stvara obavezu kreiranja državne strukture koja može izdržati test koji postavlja obaveza uspostave vrhunskih principa - demokratske države, vladavine prava i slobodnih izbora u smislu koji ti pojmovi imaju u razvijenim demokratskim državama sa dugogodišnjom praksom uspostave tih principa. Iako se ne može govoriti o međusobnoj supremaciji pojedinih ustavnih odredbi, Ustavom Bosne i Hercegovine su utvrđeni temeljni principi na kojima počiva država, a koji su, između ostalog, izraženi u preambuli Ustava BiH. Sličan je slučaj i sa obavezom poštivanja ljudskih prava, kako je to utvrđeno u ranije citiranom članu II/2. Ustava BiH u odnosu na položaj Evropske konvencije u ustavnopravnom poretku Bosne i Hercegovine. Ovakva formulacija Evropsku konvenciju svrstava u osnovni stub ustavnog poretka u Bosni i Hercegovini i predstavlja Supreme Law of the Land jer svako drugo pravo predstavlja cjelovitost pravnog sistema uključujući i ustavno pravo. Time je Evropskoj konvenciji data veća pravna snaga od samog Ustava BiH. Dodatni argument predstavlja i tekst člana X Ustava BiH koji utvrđuje postupak amandmanske izmjene Ustava BiH, ali u članu X/2 utvrđuje se da se nijednim amandmanom na Ustav BiH ne može eliminirati, niti umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz člana II Ustava BiH, niti izmijeniti ova odredba. Time je član II Ustava BiH postao jedini član Ustava BiH kojim se ne smiju ni na koji način izmijeniti niti reducirati ljudska prava koja on štiti. U pogledu formulacije o direktnoj primjenjivosti Evropske konvencije u Bosni i Hercegovini, može se reći da se radi o odredbi koja dopušta neposrednu primjenu prava, sadržanih u njoj, od strane sudova u Bosni i Hercegovini i to bez donošenja naknadnih akata za njihovu provedbu. Istovremeno, suština pojma direktne primjenjivosti jeste da se zabrani državnim organima da na bilo koji način sprečavaju primjenu tih prava ili da ta prava pretvaraju u nacionalno pravo i prikrivaju njihov pravi izvor i značenje. Takav bi bio slučaj sa Ustavom BiH, pošto on u članu II/3. navodi prava koja su gotovo identična pravima iz Evropske konvencije, ali ustavotvorac je ipak, i pored te činjenice, Evropskoj konvenciji dao posebno mjesto u Ustavu BiH. Takve odredbe predstavljaju direktan izvor prava i obaveza za sve adresate-subjekte komunitarnog prava, bez obzira da li su u pitanju države članice ili pojedinici. Prema postojećoj praksi Ustavnog suda BIH direktna primjene Evropske konvencije od strane redovnih sudova je obavezna. U predmetu broj 269/10 Ustavni sud je utvrdio povredu prava na pravično suđenje jer su redovni sudovi propustili da primjene odredbe Evropske konvencije direktno: „Ustavni sud pri tome podsjeća da se, u smislu odredbe člana II/2. Ustava Bosne i Hercegovine, prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji i u njenim protokolima direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini, te da imaju prioritet nad svim ostalim zakonima. U konkretnom slučaju, prema mišljenju Ustavnog suda, redovni sudovi su propustili da primijene ustavne odredbe koje ukazuju na prioritet primjene Evropske konvencije i njenih protokola u odnosu na bilo koji drugi zakon. Dakle, redovni sudovi, prilikom odlučivanja o tužbenim zahtjevima, imaju ustavnu obavezu da primijene međunarodne standarde za zaštitu ljudskih prava i sloboda, što je u konkretnom slučaju izostalo.“

Ukoliko se odredbe o ljudskim pravima posmatraju u kontekstu specifičnosti Bosne i Hercegovine u pogledu činjenice postojanja „konstitutivnih naroda“ i konsekventno zaštite kolektivnih prava, može se reći da neophodni balans u poštivanju pojedinačnih i zaštite kolektivnih prava nije uspostavljen na odgovarajući način. Normativno, u Bosni i Hercegovini, u oba entiteta; srpski, hrvatski i bošnjački narod su konstitutivni, to jest imaju jednaka prava. Ustav BiH, koji regulira ovo pitanje, nesporno ima svojih nedemokratskih implikacija. Naime, Bosnom i Hercegovinom predsjedavaju tri predsjednika (tri člana predsjedništva) iz tri konstitutivna naroda, i ta tri mjesta su rezervisana samo za njih. Prema Ustavu BiH, pripadnici nekonstitutivnih naroda ne mogu biti izabrani u Predsjedništvo BiH (Ustav im zabranjuje u smislu da im ne odobrava), što znači da ostalim narodima, odnosno manjinama, u BiH ne dopušta ovu mogućnost. Pored ovog problema, Ustav BiH implicira i druge stvari kao proporcionalnost tri naroda u skupštinama i slično, ne pominjući ostale. U zadnjoj alineji Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, Bošnjaci, Hrvati i Srbi definirani su kao “konstitutivni narodi (u zajednici sa Ostalim), i građani Bosne i Hercegovine”. Ustavni sud je, u svojoj trećoj djelimičnoj odluci U 5/98 (odluka od 7. januara 2000. godine, objavljena u “Službenom glasniku Bosne i Hercegovine”, broj 23/00, stav 52) zaključio da “kako god neodređen bio jezik Preambule Ustava BiH zbog ovog nedostatka definicije statusa Bošnjaka, Hrvata i Srba kao konstitutivnih naroda, ona jasno označava sve njih kao konstitutivne narode, tj. kao narode”. Ustavni sud je, nadalje, zaključio da “gledano u vezi sa članom I Ustava, tekst Ustava BiH stoga jasno razlikuje konstitutivne narode od nacionalnih manjina, sa namjerom afirmacije kontinuiteta Bosne i Hercegovine kao demokratske multinacionalne države” (ibid., stav 53). Vezano za to, zaključuje se da pojam konstitutivnosti naroda nije apstraktan pojam, već da on inkorporira određene principe bez kojih jedno društvo, sa ustavno zaštićenim razlikama, ne bi moglo efektivno funkcionirati. Kako je Ustav Bosne i Hercegovine na određenim mjestima utvrdio razmjerno učestvovanje konstitutivnih naroda u izboru za državne organe, kvotni sistem je utvrđen pri sastavu Doma naroda (član IV/1) za biranje predsjedavajućeg i zamjenika predsjedavajućeg domova Parlamentarne skupštine (IV/3.b), sastav Predsjedništva Bosne i Hercegovine (član V) ili prvi sastav Upravnog odbora Centralne banke Bosne i Hercegovine (član VII, stav 1. tačka 2). Osim kvotnog sistema, u članu IV/1.b) Ustava BiH određen je način donošenja odluka u Domu naroda, uvjetujući ih minimalnom prisutnošću i zastupljenošću predstavnika jednog konstitutivnog naroda. Konačno, u članu IV/3.e) i f), odnosno u članu V/2.d) Ustava BiH, uveden je princip zaštite vitalnog interesa konstitutivnih naroda, kao daljnji mehanizam ustavne zaštite.

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine i Ustav Republike Srpske

Glavni ustavni tekstovi na snazi u BiH usvojeni su u toku ili na kraju rata. Ustav RS izvorno je usvojen 1992. godine , kao ustav separatističkog entiteta koji je za sebe tvrdio da je nezavisna država zasnovana na konceptu unitarne države . Ustavom BiH su oba entiteta obavezana da svoje ustave usklade sa državnim u roku od tri mjeseca. Mada je ovakva obaveza utvrđena Ustavom, ovo nije učinjeno u datom roku ili je učinjeno samo djelimično . Ipak, napravljen je izvjestan napredak u pogledu usklađivanja entitetskih sa državnim ustavom. To usklađivanje se nije dešavalo dobrovoljno već, u pravilu, nakon što Ustavni sud donese odluke koje su predstavljale nezaobilaznu obavezu za odgovorne organe, te odluke, potom, nametanjem izmjena entitetskih ustava, provede Visoki predstavnik. Usklađivanje Ustava RS sa Ustavom BiH učinjeno je nakon što je, postupajući prema zahtjevu visokog predstavnika, svoje mišljenje dala Venecijanska komisija. Venecijanska komisija je dosta precizno utvrdila koje odredbe Ustava RS trebaju biti usklađene sa Ustavom BiH. Ipak stoji činjenica da su oba entitetska ustava bila konceptualno različita, gdje je Republika Srpska zamišljena kao unitarni entitet sa dominacijom Srba, a Federacija BiH kao decentralizirana federacija u kojoj se ovlaštenja na federalnom nivou dijele između Bošnjaka i Hrvata. Sljedeći značajan korak u ustavnom razvoju načinjen je na osnovu odluke Ustavnog suda, od 1. jula 2000. godine, u predmetu konstitutivnosti naroda . Ustavni sud je razmatrao neke ustavne odredbe u Republici Srpskoj koje Srbima u tom entitetu daju privilegiran položaj. Ustavni sud je odlučio da su takve odredbe nekompatibilne sa Ustavom BiH, te da pripadnici sva tri konstitutivna naroda imaju ista prava u cijeloj Bosni i Hercegovini. Međunarodni pravni instrumenti ugrađeni u Ustav BiH nisu dozvoljavali davanje privilegija već dominantnim grupama, nego samo afirmativno djelovanje u korist manjina. Odluka je imala dalekosežne posljedice za oba entiteta, jer su oba entiteta bila zasnovana na dominaciji Srba u Republici Srpskoj i Bošnjaka i Hrvata u Federaciji BiH. Ustav Federacije BiH (FBiH), usvojen u junu 1994. godine, bio je dio Vašingtonskog sporazuma postignutog između Bošnjaka i Hrvata, uz američko posredovanje. Prema tadašnjem Ustavu FBiH, samo Bošnjaci i Hrvati su bili konstitutivni narodi u FBiH, a odluke o ustavnom statusu teritorija sa većinskim srpskim stanovništvom ostavljene su za buduće pregovore. Ustav FBiH je uspostavio izuzetno decentraliziranu federaciju sa deset kantona, gdje su pet kantona prvenstveno bošnjačkog karaktera, tri kantona prvenstveno hrvatskog i dva mješovito bošnjačko/hrvatskog. Uz direktno izabran Predstavnički dom, uspostavljen je indirektno izabrani Dom naroda, sastavljen od jednakog broja hrvatskih i bošnjačkih predstavnika. U ovom Domu, “odluke koje se tiču vitalnih interesa bilo kog konstitutivnog naroda” zahtijevale su saglasnost većine delegata oba naroda što je često dovodilo do blokada u radu zakonodavca u FBiH. Ovakva ustavna rješenja su izmijenjena nakon donošenja odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine „o konstitutivnosti naroda“. Usvojen je niz amandmana koji su izjednačili pripadnike konstitutivnih naroda i „ostale“ u ostvarenju prava. Dom naroda Federalnog parlamenta je popunjen odgovarajućim brojem Srba i pripadnika „Ostalih“, te je omogućena ustavno-pravna zaštita u slučaju isticanja vitalnih nacionalnih interesa u procesu odlučivanja, ali samo za predstavnike konstitutivnih naroda, a ne i „Ostalih“. Polazeći od Ustava BiH, ljudska prava su, također, utvrđena i u ustavima oba entiteta Bosne i Hercegovine (Federacije BiH i Republike Srpske), ali i u Statutu Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, te ustavima deset kantona u Federaciji BiH. Ustav Republike Srpske, međutim, za razliku od nabrojanih ne pominje međunarodne standarde za zaštitu ljudskih prava niti pominje instituciju Ombudsmana. Ukoliko su uzme u obzir postojeći ustavni okvir, može se reći da građani Bosne i Hercegovine uživaju najveće standarde zaštite ljudskih prava, barem na teorijskoj ravni. Provedba odluke Ustavnog suda bila je predmet mnogobrojnih diskusija, uključujući mišljenja Venecijanske komisije (CDL-INF (2001)006 i CDL-AD (2002)024) . Na kraju je postignut sporazum vodećih političkih stranaka u BiH i u oktobru 2002. godine i aprilu 2003. godine, Visoki predstavnik nametnuo je amandmane na ustave entiteta , koji su bili dio ovog sporazuma. Osnovni pristup koji je odabran zasnivao se na jednakosti konstitutivnih naroda na cijeloj teritoriji. Odredbe o podjeli vlasti, uključujući veto na osnovu vitalnih interesa, slično odredbama na državnom nivou, uvedene su u oba entiteta i u kantonima, a pravila po kojima se najznačajnija mjesta ravnopravno dodjeljuju konstitutivnim narodima uvedena su u njihove ustave. Rezultat ovog historijskog razvoja jeste da je BiH sada, s jedne strane, i dalje podijeljena na zasebne jedinice – dva entiteta, od kojih je jedan podijeljen na deset kantona. S druge strane, predstavnici tri konstitutivna naroda sada su ustavno imali jaku blokirajuću poziciju u različitim jedinicama, čak i tamo gdje su predstavljali vrlo ograničen broj glasača. Ustav Republike Srpske je, kao i Ustav FBiH, izmijenjen u procesu provođenja „odluke o konstitutivnosti naroda“ Ustavnog suda Bosne i Hercegovine jer su Srbi u Republici Srpskoj, po tadašnjim ustavnim rješenjima, bili jedini konstitutivni narod, a Republika Srpska bila „država Srpskog naroda“. Odlukom o konstitutivnosti djelimično su izjednačeni u ostvarenju prava i drugi konstitutivni narodi, mada ne na identičan način kao u FBiH. U novembru 2013. godine održana je javna rasprava pred Ustavnim sudom BiH u vezi sa apelacijom člana Predsjedništva BiH za ocjenu ustavnosti odredaba ustava FBiH i RS, te Izbornog zakona BiH koje se odnose na izbor predsjednika i potpredsjednika entiteta. Apelant je naveo da osporene odredbe ustava, koje ograničavaju pasivno biračko pravo na nivou entiteta, nisu u skladu sa presudom Evropskom suda za ljudska prava u slučaju Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine. Presuda suda se očekuje krajem 2014. ili početkom 2015. godine.

ljudska_prava_u_pravnim_propisima.txt · Zadnja izmjena: 2016/11/23 11:00 od kulin